省提名PNP:加拿大农业:加拿大农业保险介绍(一)

一、加拿大及其曼尼托巴省农业保险的经验以及政府在稳定农业中的角度

(一)加拿大中西部农业生产简况

加拿大农业生产主要集中在中西部三个省:曼尼托巴省(Manitoba)、萨斯喀彻温省(Saskatchewan)和阿尔伯塔省(Alberta)。农场主平均年龄在55岁左右。这三个省几乎所有的土地都是旱地,主要作物为小麦、油菜和大麦(用于饲料和啤酒),按照播种面积排列的其他三种作物为豌豆、亚麻和燕麦。此外,还有30种种植面积不大的农作物。在正常情况(没有霜冻)下,这几个省的无霜期只有100-120天。农场平均规模在500-1000公顷之间,地形均为平原。畜牧业收入占农场收入的30%左右,近年来还有增加的趋势。

(二)农民面临的三大风险

加拿大政府为保证中西部地区农业生产的稳定,采取了两大计划:农作物保险计划和农业收入稳定计划。农场主在农业生产活动中主要面临三大风险:第一,自然灾害(例如恶劣天气和病虫害等)所导致的农业生产损失。农业保险可以解决这类风险损失的补偿。第二,市场价格变化莫测使农场主遭受的价格风险。这类风险损失可以通过订单农业或在期货市场上套期保值来规避。第三,农场主在没有足够资金或负债过多情况下的金融风险。

(三)加拿大农民的三道保障线

目前,加拿大农民有三道风险保障线。农业保险、期货或订单农业可以看作农场主规避农业生产和价格风险的第一道保障线。第二道保障线是改善金融风险管理以避免过高的负债水平和加大国家农业信贷机构的信贷力度。第三道保障线是政府实行的“农业收入稳定计划”。农场主在收入好的年份向加拿大“农业收入稳定计划”存入资金,在收入差的年份从该计划中提取资金。

不过,像“农业收入稳定计划”这类保障计划不是按照有效率的商业原则运作的,而是由政府直接运作的,受政治(领导人更迭)影响很大。因此,“农业收入稳定计划”这样的计划通常“游戏规则”的变动很大,运行缺乏稳定性。农业保险正好相反,它不由政府直接控制,而是由非营利性机构来经营的。

此外,对于农场主来说,“农业收入稳定计划”这类保障计划的规则都很晦涩难懂,这些措施一般都要求农场主雇请一个会计师来填写各种单证和文件。几年后,当农场主熟悉了这些要求和程序时,政治环境却发生变化,政府实行了新的计划,农场主不得不重新面对那些新的规则。另外,由于农场主按自己在“农业收入稳定计划”中账户的存储额得到国家一定比例补贴,在规定的限额内,农场主存进去越多,政府相应存进去也越多。一旦因为灾害或者市场价格的原因导致农场主收入减少,农场主就可以从该账户中提取资金。但是,为了多从账户中获得政府的资金,一些农场主就会尽可能少地从账户中提取资金。因此,某种程度上来说,农场主把这些账户当成存储账户,而不是用来稳定收入,这显然有悖于政府的本意。

(四)政府农作物保险计划

加拿大的农业保险是由各个省的农作物保险公司来运营的。这些农作物保险公司是非营利性的非政府组织,目标是提供低成本、高质量的农业保险服务。作为非政府组织,农作物保险公司高效地运转着,它们的目标不是盈利,当然,从长期看也不能亏损。每个省的农业保险公司都与加拿大联邦政府(农业部代表联邦政府)签订协议。以曼尼托巴省的农作物保险为例,农场主支付保费的40%,联邦政府支付保费的36%,剩下24%的保费由本省政府补贴。实践表明,政府补贴对于农业保险的成功运作十分重要,在北美洲农业保险的历史中,唯一成功的农业保险形式就是由政府帮助农场主支付一部分保费的农业保险。如果政府在农业保险上不补贴农场主,就会有许多农场主买不起保险或者不愿意买保险,农场主参与保险的比例就会降低,政府的农业保险补贴就会相应增加。

曼尼托巴省农场主投保的作物,其保险保障稳定在其历史平均单产的50%、70%或80%的水平上。2005年,全省被购买农业保险的农作物保险金额大约为14亿加元(约合95亿元人民币)。按照正常年份作物损失10%的比例粗略估计,平均而言,该省因灾害造成的损失总额为1.4亿加元(约合9.5亿元人民币),但2005年是一个灾害较大的年份,作物实际损失率大约在20%左右,损失金额为2.8亿加元左右。

曼尼托巴省农作物保险公司有全职员工50名,也雇用一些兼职工作人员(灾害评估员,他们通常是由一些农场主来担当),同时,保险公司还有一些独立的销售代理机构。

(五)农业保险在加拿大取得成功的原因

加拿大政府在农业灾害年份都要给农场主以资金支持,农业保险补贴就是这类资金支持项目之一,但它是一个低成本、高效能的支持项目。如果没有农业保险,则在灾害年份,农场主就会成立一个自己的联盟对政府进行游说,要求数额不定的大量资金支持,这样一来,就给政府预算方案的稳定带来压力。农业保险的存在使政府可以通过保费补贴的方式对农场主进行支持,这样就使政府对农场主支持的资金数量得以明确,从而使政府预算计划有条不紊。而且,对农场主进行农业保险补贴是WTO规则所允许的。对于农场主个人来说,如果没有农业保险,他们就会面临许多生产经营风险,金融机构也不愿意给他们贷款,他们在遭受较大灾害时就会有破产之虞。

对于中国这样的大国来说,农业保险的优势在于它可以给农民提供一个稳定的收入和舒适的生活。这样他们向城市迁移的速度就会减慢,这样就有助于避免农村人口向城市转移过快所导致的一些问题。因为中国有57%(2005年)的人口生活在农村,所以,这一点特别重要。中国现在的情况与过去曼尼托巴省的情况十分相似。1930年,曼尼托巴省有70%的人口生活在农村,但到2000年,只有3%的人口生活在农村,即乡村人口完成向城市转移的过程花了70年的时间。由于加拿大农村人口向城市转移的速度是适当的和渐进的,因此,在这中间几乎没有出现什么社会问题。

(六)加拿大农业保险的历史:以曼尼托巴省为例

如前所述,1899-1932年,加拿大和美国的一些私人保险公司进行过不止一次推展农业保险的尝试,但由于亏损严重,最终都不得不退出农业保险经营。

20世纪30年代,加拿大中西部地区(包括曼尼托巴省)经常遭受旱灾,农场主们要求政府帮助,这时,农业保险开始受到广泛关注。1933年,政府制定了《草原农场援助法》。按照该法律的规定,每个农场主被强制要求参与该计划,缴纳其农作物收入的1%作为保费,并根据农作物灾害损失的大小从该计划获得损失补偿。该计划实际上还不是规范的农作物保险计划。

《草原农场援助法》在实施中暴露出了一些问题。首先,该法规是强制性法规,要求每个农场主必须按规定比例支付保费。一些农场主对此不满,因为农场主支付的保费都是相同的,但各农场面临的风险并不相同。在这种情况下,那些土地肥沃、地理位置好(例如曼尼托巴省)的农场,其农场主支出的保费远远高于从该计划获得的补偿;而另一些省例如萨斯喀彻温省,生产条件相对较差,其农场主从该计划获得的补偿却高于其缴纳的保费。显然,这是不公平的。

鉴于这种情况,1959年,受曼尼托巴省政府之托,曼尼托巴大学的克莱·给尔森(Clay Gilson)教授,根据联邦《农作物保险法》的精神和保险原理,设计了一种新的农业保险方案,该方案建议曼尼托巴、萨斯喀彻温和阿尔伯塔三省—起做农业保险,这套方案成为1960年北美洲早期农业保险的成功方案之一。然而,由于三省存在风险分布的差异,未能就该农业保险方案达成一致。其原因是三省不愿进行风险共担。其实这也是有道理的,三省进行风险共担,会因为各省面临的风险损失概率不一样,那些面临风险损失概率比较高的省,可能从共同筹集的保险资金中获得的补偿多于其对共同保险资金的贡献。风险损失概率比较小的省从共同筹集的保险资金中得到的补偿就少,就像前面所讲《草原农场援助法》的实施结果那样,有的省占便宜,有的省吃亏。曼尼托巴省就担心三省一起做农业保险自己还会吃亏。因此;曼尼托巴省便在联邦政府的协助下,率先独自建立了本省的农作物保险计划。

(七)1959年曼尼托巴省农作物保险的特征

1959年设计的农业保险方案对早先《草原农场援助法》的原则和做法进行了一些修改。该方案的主要特征包括:(1)保险方案是自愿加入的。(2)保险是以单个农场的单产水平而不是所在地区的平均单产水平作为赔偿依据。(3)保险只涉及了几种主要作物。(4)在发生巨灾的年份,农作物保险公司的准备金如果不足以支付赔款,可以向联邦政府贷款来支付保险赔偿。(5)风险只在本省范围内分散,没有省际的风险共担。(6)联邦政府给农场主一定的保费补贴。(7)保险保障水平为投保农场单产的60%,因为这一水平与生产成本相当。

当时加拿大的农业保险还没有成功的经验可以借鉴,因此,曼尼托巴省只能自己摸索,在实践中积累经验。1960年,农业保险获得了很大成功,但是,第二年就遇到了罕见的大旱,全省农作物灾害损失严重。而由于农业保险公司成立时间太短,还没有足够的准备金积累,无力支付巨大的保险赔款。最后,按照公司与联邦政府的协议,联邦政府以贷款的形式支持农业保险公司度过了难关,也挽救了该省刚刚试验经营的农业保险。