中国与加拿大自贸区谈判前景无限

王璐瑶/广东国际战略研究院专职研究员、经济学博士

2016-11-16 15:24 来源：澎湃新闻

“移民热门对象国”、“被中国官方通缉的逃犯逃亡最多的目的地”、“海外炒房团热门目的地”，这些恐怕是许多中国人对加拿大这个北美国家的第一印象。但最近的一系列官方往来说明，中国和加拿大之间正在发生更有趣的变化。

近三个月以来，中加关系迅速升温。加拿大总理小特鲁多（Justin Trudeau）在9月的G20杭州峰会期间展开长达7天的任上首次访华之旅，并积极表态加入由中国发起的亚投行；当月下旬，李克强总理访加期间，双方又在渥太华会晤并宣布中加两国决定启动自贸协定（FTA）探索性对话，并签署14份双边合作文件，涉及跨境追赃合作、第三方市场合作、旅游合作等多个领域。

从加拿大方面看，新任政府推行自由贸易的对外经济政策，并将重心转向亚洲。2015年底上任的总理小特鲁多在给贸易部长方慧兰（Chrystia Freeland）的委任书中表示，第一要务就是加强加拿大和亚洲新兴市场特别是中国和印度的经济联系。值得一提的是，上世纪70年代，正是在其父老特鲁多（Pierre Trudeau）担任加拿大总理期间，中加两国正式建立外交关系，老特鲁多还携子访华。因此，小特鲁多担任总理被视为调整和重塑两国关系以及深化双边合作的重大机遇。

纵观加拿大的全球自贸区分布，亚洲是其中薄弱板块：韩国作为首个亚洲国家在2014年9月与加拿大签订FTA。与此相对照，加拿大和欧盟的综合性经济贸易协议（CEAT）谈判进展迅速，并有望近期签署。之前加拿大已经与美国、墨西哥、欧洲自由贸易联盟（EFTA）、安共体（ANCOM）、南方共同市场（MERCOSUR）以及中美洲共同市场（CACM）等分别签订了包括《北美自贸协定》（NAFTA）在内的各类经济合作协定。

如今TPP（跨太平洋伙伴关系协定）短期内难以正式生效，而加拿大国内经济形势也面临考验，原油价格波动和制造业疲软等因素促使加拿大积极寻求深耕亚太市场的其他可能路径。除致力于提升与中国的关系外，加拿大还在今年8月启动了与东盟的自贸区可行性研究。

从中国方面看，加拿大自然也是十分重要的经济伙伴。两国的双边投资协定（BIT）在2014年正式生效，中国商务部统计数据显示，2015年中国流向加拿大的直接投资达到15.6亿美元，同比增长72.9%，加拿大已跻身中国对外投资存量前十位目的地。在双边贸易领域，截至2016年7月，中国已成为加拿大第二大出口市场和第二大进口来源地。

并且，中国也在进行自贸区全球战略布局。2015年底发布的《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》提出，要在近期升级现有自贸区水平，在中长期则要形成包括邻近国家和地区、涵盖“一带一路”沿线国家以及辐射五大洲重要国家的全球自由贸易区网络。

此外，除东盟作为整体外，中国在2015年前生效的FTA伙伴多属冰岛、瑞士、新加坡、秘鲁这样的中小型经济体，彼时FTA贸易覆盖率仅在25%左右，远低于加拿大（68%）、美国（40%）和韩国（35%）。可见，加拿大是继澳大利亚、韩国之后中国极力争取与之展开FTA谈判的又一个重要贸易伙伴国。

那么，随之而来的探索性对话的争议和难点又将体现在哪些方面呢？此前双方各自已签订的协定文本，如加拿大签订的TPP，中国与澳大利亚签订的FTA以及中加两国分别与韩国签订的FTA等，都有助于揭示两国对外开放过程中的核心利益，并提供一些关于谈判难点的启示。

纵观作为TPP附件文本的减让表和保留措施，加拿大的关注点和利益保护主要集中在以下几个方面。

一是投资准入审查，包括将“根据《加拿大投资法》享有更高投资审查门槛”的待遇仅限于“创始签署方国民或TPP缔约方国民所控制的实体”以减少投资者国籍模糊带来的FTA适用问题，以及排除该待遇对国有企业的适用等。

加拿大是全球最关注国际投资和国家安全的发达经济体之一，尤其是在能源领域，同时也是世界上第一个用成文法规制外国投资的国家。较近的一个涉及中企准入的案例是，加拿大联邦政府工业部投资审查局对青岛中天能源股份有限公司在加企业对加拿大油气田公司现金收购案展开净收益审查，并最终批复准予投资。此前，也正是2013年中海油对尼克森的收购案一石激起千层浪，促使加拿大随后修改法律，以扩大对外国国有企业收购加拿大油气资产的审查范围和投资义务承诺。

值得说明的是，加拿大国有企业数量较少且营运范围有限，并已在很大程度上符合TPP提出的商业化和透明度等高标准规范。

二是金融服务领域的保留，主要集中在国民待遇、市场准入以及高级管理人员和董事会方面。
三是对公共利益（教育、健保等）、交通（航空、水路等）运输和文化产业（影视、广播等）的关注和保护。
四是保留原住民和少数民族事务的优先权或特权。

就中国而言，新近签订并生效的中澳和中韩FTA是中国目前签订的最高规格FTA文本。但即使是在中澳FTA中，也只是澳方以负面清单模式对中国开放服务贸易市场，而中国承诺在未来以负面清单模式开展升级谈判。可以说，将负面清单管理模式全面运用到FTA中，对目前的中国而言还存在困难，这从中美BIT数次负面清单交换以及双方讨价还价的胶着程度可见一斑。

鉴于澳大利亚和加拿大具有经济总量较大、能源和自然资源丰富、现代农业优势明显、关注“国有企业和竞争中立”（澳大利亚是第一个提出“竞争中立”原则的国家）等共同特征，此前中澳FTA谈判的关键环节对中加相关谈判也具有一定借鉴意义。

一是双方对两国经贸体制的认识，包括对中国市场经济地位的判断等，这也是未来中加FTA基本框架和原则建立的基础，例如中澳在FTA正式谈判前签署了“承认中国完全市场地位”的谅解备忘录。
二是农业问题，包括关税配额管理和贸易争端解决等。关于农产品贸易，此前中加两国领导人会晤中也曾重点提及。以菜籽油为例，中国87%的菜籽油从加拿大输入，因此双方需就安全进口争议达成长期解决方案。加拿大和韩国进行的FTA谈判中，双方一度因牛肉出口问题存在争议而使谈判停滞数年。并且，出于对农业和畜牧业的重点保护，韩国农产品中占18.8%的282个项目并未列入关税减免或十年后再取消关税的范围。
三是服务贸易和投资领域，涉及专业服务、金融和教育服务以及非关税措施等。这也是中澳分歧最大而进展又最为缓慢的环节，双方最终达成以务实灵活方式推进谈判的共识，并在人员往来方面实现重大突破，例如澳方通过“假日工作签证安排”并给予中医等中国特色职业人员入境配额，以及双方签订《投资便利化安排谅解备忘录》等。

值得一提的是，在过去十多年里，中国对加拿大的投资与合作，主要集中在矿产资源，而且都是由中方的国有企业来主导。在双方合作舞台上，未来有望出现更多民营企业家的身影，发挥的影响力也更大。

考虑到中国和加拿大双方的全球自贸区布局契合，两国领导人有积极改善和提升双边关系的意愿和雄心，加之两国此前也均有过与共同或类似国家谈判解决争议问题的FTA谈判经验，中加达成FTA的前景较为乐观。

站在中国的立场，如能与加拿大这样的主要贸易伙伴国签订FTA，实属多管齐下的共赢之举。与此同时，作为全球治理中的新兴力量和发展中国家领军者，中国如能在此过程中完善并形成中国版的FTA范本，或者说对外开放新格局中的利益诉求体系，意义必将更加深远。